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[政策观察]PE强制备案制度推出 发改委意欲全面规范PE

添加时间 :2011-2-15 10:21:12   阅读次数 :2427

 
      新春伊始,发改委终于发布了PE的强制备案制度,欲从合格投资人、募集形式、信息披露等方面全面规范PE。该文件全称为《国家发展改革委办公厅关于进一步规范试点地区股权投资企业发展和备案管理工作的通知》。发改委停止PE备案已有一年,此次重启备案,对象包括北京、天津、上海三市及江苏、浙江、湖北三省,基本涵盖了原国务院批准股权投资基金先行先试的地区。
  正值除夕,发改委酝酿已久股权投资企业的备案管理办法正式付印。该文件全称为《国家发展改革委办公厅关于进一步规范试点地区股权投资企业发展和备案管理工作的通知》(下称《通知》)。
  虽然文件所指为股权投资企业,但没有人会弄错,这指的就是近年来发展得如火如荼的私募股权投资基金(下称PE)。虽然文件级别属于发改委的规范性文件,但对PE界的意义不小。
  发改委停止PE备案已有一年,此次重启备案,对象包括北京、天津、上海三市及江苏、浙江、湖北三省,基本涵盖了原国务院批准股权投资基金先行先试的地区。
  自2009年6月向国务院递交《股权投资基金管理办法》被有关部门阻击、审批未果后,发改委此举被业界认为是退而求其次。《通知》的前身是《试点地区股权投资企业管理办法》,在去年年末数易其稿,然基本内容并未发生变化。早在去年11月,发改委相关官员即向前来申请备案的PE机构表示:“会有机会的,很快就有文件下发了。”
  此次《通知》出台前几经谨慎修改,无论从提法、名称、具体要求上都对与其他部门可能产生的权限冲突做了小心翼翼的回避,对被要求备案PE的称呼由“基金”改为“股权投资企业”。发改委官员被问及此文件时态度慎之又慎,一再表示与该文件有关的新闻稿尚在仔细修改之中,现在“不便公开表示意见”。
  2008年4月后,在发改委备案成为取得社保基金投资的前提,这激起PE的发改委备案潮。2010年6月,发改委官员公开表态,不愿再给PE们做“空头背书”,即在资金募集完成前备案管理机构。
  此次《通知》出台,备案之路重开,“以后备案不必攒在一起上报,财金司可依规行事,备案速度会加快。”一位PE界人士分析认为。
  据本刊记者了解,发改委还将就此通知发布指引,一些更为细致的规定将在指引中体现,比如,股权投资企业的单个股东投资将不低于1000万元等。
 
  暗藏的突破
 
  《通知》此次下发的对象为北京、天津、上海三市及江苏、浙江、湖北三省人民政府,基本涵盖了原国务院批准先行先试的地区,即2008年获批的天津滨海新区、2009年3月获批的北京中关村科技园区及去年底获批的武汉东湖新技术产业开发区和长江三角洲地区,除却深圳,这已经涵盖了PE最为活跃的地区。
  接近发改委的知情人士解释,《通知》中的试点地区,均是由国务院已经出台的一些文件里先行确定下来的。广东珠三角地区能否纳入,要看国务院日后出台相关的文件。
  《通知》包括规范发展、备案管理两大部分,涉及设立、募集、风险控制、信息披露、备案程序、行业自律和适度监管等内容。
  “这是第一次有法规对股权投资企业的合格投资人、募集行为作出规范。”接近发改委的知情人士称。按照《通知》规定,股权投资企业的股东应是具有风险识别和承受能力的特定对象。有关人士透露,发改委下一步还将出台指引,要求股权投资企业的单个股东投资将不低于1000万元等。
  通知亦规定,短信、讲座、研讨会等变相公募的方式一律不被允许,股权投资企业不得承诺固定回报、投资领域仅限于非公开交易的企业股权等。
  《通知》规定,规模达到5亿元的PE必须在首期资金到位后,在规定期限内到发改委备案,并需定期对发改委进行信息披露,包括提交年度财务报告等,发改委也有权对PE进行年检甚至现场检查;逾期不备案的PE将被在发改委网站上公示,视为“运作管理不合规的股权投资企业”。
  值得注意的是,《通知》隐含突破,将外资PE备案涵盖在内。比如,“股权投资企业的受托管理机构为外商独资或中外合资的,应当由在境内具有法人资格的托管机构托管该股权投资企业的资产。”
  数家外资PE机构表示,他们都曾试图向发改委争取过备案资格。如黑石、里昂等首批登陆中国的外资PE、近期成立的涛石基金等中外合资机构。“此前发改委官员就向我提过,可以备案,只等新文件下来。”一位大型外资PE的负责人表示。
  有关律师根据《通知》举例分析认为,凯雷北京的人民币基金可以用其合资的管理公司身份来备案,在该管理公司中,凯雷的外资股份占80%。在此之前,IDG等外资管理团队都是先设立一个“中国身份”的管理公司外壳,才能完成备案。
  此外,发改委对备案的流程有了明确的规定。股权投资企业申请备案,应送所在省对口机关初审,在20个工作日之内形成初审意见后上报国家发改委。国家发改委在收到初审意见和申请材料之后的20个工作日之内,对经复核无异议的股权投资企业,通过国家发改委门户网站公告的方式备案。
  此前在发改委备案的PE管理团队,无不经历了漫长的等待,因为需要集合几家PE一并上报。“未来备案的工作可能在财金司就能完成。”有PE界人士分析称。
 
  监管博弈
 
      PE究竟由谁监管,一直是业界热议的话题,而备案制度也被看作是监管的一部分。
  发改委原本只负责官办PE的行政审批,即以渤海产业基金为首的诸多产业投资基金,其出资人或管理人以国有机构为主。但随着社保基金规定的出台,越来越多的市场化PE主动到发改委备案。因为在发改委备案是获得社保出资的前提。此外,对于风险投资来说,在发改委备案则可获得国有股转持豁免等优待。此外,全国性的行业协会,多是发改委牵头设立。
  然而,2009年,发改委向国务院递交《股权投资基金管理办法》时,却因证监会提出异议而搁浅。发改委转而将自己原本就有PE备案制度化,出台《通知》。“这不涉及新的行政许可,无需国务院审批。”接近发改委的知情人士表示。
  但《通知》出台前几经修改,无论措辞还是条款都慎之又慎,如在文件中并未提到“基金”二字,也没有给出“股权投资企业”的定义。“从名称来看,这一文件效力最多是一个部门规章;《基金法》是其上位法,效力肯定要高一些。”PE界一位资深律师提出。
  目前,《基金法》正在紧锣密鼓的修订,计划是在春节后即将进入各部门审议阶段。负责该法修订的牵头人全国人大财经委副主任委员吴晓灵表示,新《基金法》将把私募股权投资基金的监管涵盖进去。2010年年底,证监会召开闭门理论研讨会议,召集国内有经验的律师、专家仔细研究海内外对PE监管的经验。
  发改委有关人士则认为,《通知》和基金法并不冲突。此前,吴晓灵亦告诉本刊记者,基金法规定的只是监管的原则,比如规范合格投资人和私募、公募的界限,而不会明确具体由哪个监管部门监管,“这要由国务院尽早决定。”
  上述资深律师分析认为:“证监会与发改委可能共管PE。发改委从行业主体的角度,证监会从基金募投的行为角度,二者在分管上达到平衡。”
  从国际经验来看,美欧已经陆续吸取金融危机的经验,开始对原本在监管体系之外的PE达到一定规模后,加强注册、信息披露等监管。
 
  备案潮再起
 
  经过2010年备案的断档之后,业内对《通知》下发之后的备案开闸期待已久。对业界而言,发改委恢复备案,并明确了备案的条件和流程,无论从PE机构角度,还是从社保基金角度,反响均较为正面。一位大型PE的负责人表示,他所在的机构一直试图与社保基金达成投资意向,无奈发改委备案之门关闭,合作迟迟不能达成。
  2008年4月,财政部、人力资源和社会保障部同意,社保基金可以投资经发改委批准的产业基金和在发改委备案的市场化股权投资基金,总体投资比例不超过社保基金总资产(按成本计)的10%。此后几年间,全国社保先后投资了鼎晖、弘毅、中信绵阳产业基金、IDG等多家PE。
  自2009年底第三批备案之后,发改委考虑需要为备案做出制度上的规定,暂停了备案工作。到2010年6月,发改委官员公开表态,不愿再给PE们做“空头背书”,即在资金募集完成前备案管理机构。整个2010年是PE备案的空白年。新成立的PE基金无法到社保“敲门”,社保可以选择的PE团队规模也始终得不到扩充。
  本次《通知》虽然在试点区域、申请备案主体的中外资身份等问题上进一步放开,但已经明确不会再给PE管理团队做“空头背书”。
  此前,PE管理团队先在发改委备案,之后再去融资,可以“从零开始”进行融资。《通知》中则明确,只接受管理资产规模达到5亿元以上PE的备案申请。“这等于要求PE在没有背书的情况下就有融来5亿元资金的能力。”接近发改委的人士说。
  “如果《通知》中的备案程序真能落实,而不是变相的审批或者核准,那么将极大地扩充社保基金可以选择的PE团队范围。”一位市场人士评价,“这不仅有利于扩大社保的甄选范围,其实也减轻了发改委‘背书’之后承担的压力,因为一旦选择多了,那么社保投PE的真正关键就落到了其投资判断上。”
  不少PE表示,一旦发改委文件正式下发,即刻前往备案,因为这是一个区别规范与不规范PE机构的好机会。规范性的PE机构将通过备案和接受监管提高自己的信誉度。浙商创投的一位发起合伙人表示,浙商创投的几家公司都已经主动向浙江省申请备案而未果,如果该文件出台,他们将积极响应。
  至于《通知》中要求的提交年度财务报告、接受年检等,被采访的PE机构均表示,每年也要向工商、税务部门提交财务报告,这些信息对于政府部门都是公开的,发改委如果希望从自己的角度进行审查,他们完全可以接受。发改委可能成为PE情况的汇总渠道。
  多位PE界人士表示,发改委的要求在实践中也许确会产生不当之处,但也是一个“试错”的过程。也有业内人士认为,如果由证监会管辖,可能更为严格。在《通知》中,对于违规PE,除了在发改委网站上公示之外,并无其他惩罚措施。这一文件也因此被业内人形容为“只有胡萝卜没有大棒”。
 
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